Der Autor beschäftigt sich im Kontext allgemeiner verfassungsrechtlicher Grenzen für jegliche AN-Mitbestimmung, vor allem mit den durch das Demokratieprinzip des deutschen Grundgesetzes (Art 20 Abs 2 S 1 GG: „Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus“) vorgegebenen Schranken der Mitbestimmung im öffentlichen Dienst. Gegenstand seiner kritischen Analyse sind dabei die deutschen Personalvertretungsgesetze des Bundes und der Länder sowie speziell auch der Sparkassenbereich, den er trotz weitestgehender Angleichung der Tätigkeiten an jene der Geschäftsbanken auch aus heutiger Sicht noch überwiegend der kommunalen Selbstverwaltung zuordnet. Wie schon der Buchtitel vermuten lässt und dann das Vorwort sogleich klarstellt, geht es dem Verfasser letztlich um den Nachweis, dass ein Mehr an Mitbestimmung von AN bzw Beschäftigten im öffentlichen Dienst entgegen diverser politischer Stellungnahmen keineswegs als Beitrag zu mehr Demokratie angesehen werden könne und auch „wissenschaftlich unhaltbar“ sei. Vielmehr setze das Demokratieprinzip dem Personalvertretungsrecht Grenzen, die unter Beachtung der Rsp des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) sowie der Landesverfassungsgerichte zu bestimmen seien. Dies gelte letztlich auch im Bereich der zum öffentlichen Sektor zählenden Sparkassen, bei denen durch die Mehrzahl der Landesgesetzgeber die sich aus Grundgesetz (GG) und Landesverfassungen ergebenden Vorgaben „mehr oder minder bewusst missachtet“ würden. Ziel der Untersuchung sei es, auf diese Missstände aufmerksam zu machen und einen Anstoß zu geben, „dass das demokratische Prinzip auch dort wirksam“ werde, „wo bisher verbandspolitische Interessen im Vordergrund“ gestanden seien.

Zentraler Anknüpfungspunkt für Christopher Schmidt (S 112 ff) ist der vieldiskutierte Beschluss des deutschen BVerfG vom 25.5.1995, 2 BvF 1/92 (NVwZ 1996, 574 ff), wo im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens wesentliche Bestimmungen des damaligen, die Mitbestimmung der Personalräte regelnden schleswigholsteinischen Mitbestimmungsgesetzes als mit dem Demokratieprinzip des Art 28 Abs 1 S 1 iVm Art 20 Abs 2 GG unvereinbar erkannt worden sind. Begründet wurde das vor allem damit, dass die Verfassungsmäßigkeit

der Mitbestimmung bzw sonstige Beteiligung der Personalvertretung an der Ausübung von Staatsgewalt verfassungsrechtlich nur unter Würdigung der Bedeutung beteiligungspflichtiger Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsauftrages zu bestimmen sei. Dabei dürfe sich die Mitbestimmung einerseits iS einer „Schutzgrenze“ nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen im Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen einer Dienststelle dies rechtfertigen. Andererseits verlange das Demokratieprinzip iS einer „Verantwortungsgrenze“, dass bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrags jedenfalls die Letzt entscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert sei.

Für die praktische Handhabung unterscheidet das BVerfG drei Gruppen von Regelungen. Die erste betreffe Angelegenheiten, die schwerpunktmäßig die Beschäftigten und nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben berühren. Beispielsweise seien das die Gewährung sozialer Zuwendungen, insb auch die Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen, weiters die Aufstellung von Sozialplänen, die Arbeitszeitverteilung, die Gestaltung der Arbeitsplätze, Urlaubsgrundsätze, die Durchführung der Berufsausbildung oder auch Ordnungsvorschriften sowie der Inhalt von Personalfragebögen. Insoweit könne der Gesetzgeber die Regelung an die Zustimmung der Personalvertretung binden und für den Fall der Nichteinigung die Entscheidung einer von beiden Seiten gebildeten weisungsunabhängigen Einigungsstelle überlassen, sofern zumindest die Mehrheit der Mitglieder personell demokratisch legitimiert sei. Nur wenn im Einzelfall die Auswirkungen auf das Gemeinwohl erheblich seien, müsse die Letztentscheidung einem parlamentarisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben. Die zweite Gruppe umfasse Maßnahmen, die zwar den Binnenbereich der Beschäftigungsverhältnisse betreffen, die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur unerheblich berühren. Dies gelte zB für Ausschreibungen von Dienstposten, Überwachungsregelungen für technische Einrichtungen, oder die Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche, soziale und personelle Angelegenheiten. Insoweit müsse jedenfalls die Möglichkeit der verbindlichen Letztentscheidung durch einen gegenüber Volk und Parlament verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben. Eine Einigungsstelle könne nur unter der Voraussetzung entscheiden, dass einerseits die Mehrheit der Mitglieder uneingeschränkt demokratisch legitimiert sei und die Entscheidung selbst von der Mehrheit der so legitimierten Mitglieder getragen werde (Prinzip der doppelten Mehrheit). Zur dritten Gruppe zählt das BVerfG innerdienstliche Maßnahmen, insb organisatorische, personelle und in Einzelfällen auch soziale Maßnahmen, die schwerpunktmäßig der Erledigung von Amtsaufgaben dienen und unvermeidlich auch die Interessen der Beschäftigten berühren würden. Konkret gehe es etwa um Maßnahmen der Personalpolitik betreffend den Rechtsstatus von Beamten, Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes, sowie um organisatorische Maßnahmen der Dienststelle, die für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung seien. Eine Einbeziehung der Personalvertretung könne insoweit nur mehr empfehlenden Charakter haben und keine Bindung 428 der letztlich verantwortlich entscheidenden legitimierten Verwaltungsträger bewirken.

Kritik an dieser Rsp, insb mit Hinweis auf die damit verbundene „Verabsolutierung“ des Demokratiegebots, der übermäßigen Beschränkung des gesetzgeberischen Handlungsspielraums und der Verweigerung einer „praktischen Konkordanz“ von Mitbestimmung und Demokratiegebot lässt Schmidt (S 124 ff) nicht gelten: Der Begriff der vom Volk ausgehenden Staatsgewalt sei weit gefasst und schließe weder einzelne Aufgabenbereiche von vornherein aus, noch beziehe er sich nur auf das Außenverhältnis des öffentlichen Dienstes. Auch scheitere eine „praktische Konkordanz“ von Mitbestimmung und Demokratiegebot daran, dass eine Mitbestimmung der Beschäftigten aus Sicht der Verfassung nicht geboten sei.

Gerade diese allzu dogmatisch-begriffliche Einengung des Gestaltungsspielraums für den „einfachen“ Gesetzgeber führt den Autor zur eigenen Kritik einer jüngeren Rsp des BVerfG, das seine vergleichsweise strenge Reglementierung im Bereich der Staatsverwaltung und kommunalen Selbstverwaltung für die Träger „funktionaler Selbstverwaltung“ – gemeint sind damit juristische Personen des öffentlichen Rechts, wie etwa Wasser- und Bodenverbände, staatliche Hochschulen, Kammern und Sozialverwaltungskörperschaften – doch einigermaßen abschwächt (BVerfG 2 BvL 5/98 BVerfGE 107, 59 ff, Tz 168 und 183): Das demokratische Prinzip erlaube es, „durch Gesetz – also durch einen Akt des vom Volk gewählten und daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers – für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen“. Dabei sei es gerechtfertigt, eine eingeschränkte Beteiligung der AN zur Wahrung ihrer Belange und zur Mitbestimmung ihrer Arbeitsbedingungen zu ermöglichen, wobei es auch zulässig sein könne, „zur Steigerung ihrer Wirksamkeit Arbeitnehmervertreter in Leitungsorgane der jeweiligen Körperschaft zu berufen und ihnen sowie auch externen Vertretern die Beteiligung an der allgemeinen Aufgabenerfüllung zu eröffnen“. Demgegenüber betont Schmidt, dass im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung das „Staatsvolk“ bzw kommunale „Teilvolk“ nur bereichsspezifisch zugunsten der jeweils Betroffenen auf Einfluss verzichte, dies aber nicht dazu führen dürfe, dass nichtbetroffene Dritte, wie eben die Personalvertreter, ihre Interessen in weitergehendem Maße verwirklichen können sollten als im Bereich der unmittelbaren Staats- und kommunalen Selbstverwaltung. Gerade wenn man aber berücksichtigt, dass es zentral darum geht, dem unmittelbar vom Volk gewählten und – in den Worten des BVerfG – „daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgeber“ einen von ihm selbst auszufüllenden angemessenen Gestaltungsspielraum für eine sachgerechte und auch verwaltungsintern gegensätzliche Interessen ausgleichende Zusammenarbeit von Verwaltungsorganen und Beschäftigtenvertretern zu geben, spricht manches dafür, diese neuere Judikatur des BVerfG nicht als Verstoß gegen das Demokratiegebot zu werten, sondern darin eine dem Demokratiegedanken durchaus förderliche Weiterentwicklung zu sehen. Dieser Interpretation gebührt gerade in der „funktionalen Selbstverwaltung“ – aber vielleicht auch darüber hinaus in anderen Bereichen spezieller staatlicher und kommunaler Handlungsformen außerhalb der klassisch Verfassungsmäßigkeit der Mitbestimmung bzw sonstige Beteiligung der Personalvertretung an der Ausübung von Staatsgewalt verfassungsrechtlich nur unter Würdigung der Bedeutung beteiligungspflichtiger Maßnahmen sowohl für die Arbeitssituation der Beschäftigten und deren Dienstverhältnis als auch für die Erfüllung des Amtsauftrages zu bestimmen sei. Dabei dürfe sich die Mitbestimmung einerseits iS einer „Schutzgrenze“ nur auf innerdienstliche Maßnahmen erstrecken und nur so weit gehen, als die spezifischen im Beschäftigungsverhältnis angelegten Interessen der Angehörigen einer Dienststelle dies rechtfertigen. Andererseits verlange das Demokratieprinzip iS einer „Verantwortungsgrenze“, dass bei Entscheidungen von Bedeutung für die Erfüllung des Amtsauftrags jedenfalls die Letzt entscheidung eines dem Parlament verantwortlichen Verwaltungsträgers gesichert sei.

Für die praktische Handhabung unterscheidet das BVerfG drei Gruppen von Regelungen. Die erste betreffe Angelegenheiten, die schwerpunktmäßig die Beschäftigten und nur unerheblich die Wahrnehmung von Amtsaufgaben berühren. Beispielsweise seien das die Gewährung sozialer Zuwendungen, insb auch die Errichtung, Verwaltung und Auflösung von Sozialeinrichtungen, weiters die Aufstellung von Sozialplänen, die Arbeitszeitverteilung, die Gestaltung der Arbeitsplätze, Urlaubsgrundsätze, die Durchführung der Berufsausbildung oder auch Ordnungsvorschriften sowie der Inhalt von Personalfragebögen. Insoweit könne der Gesetzgeber die Regelung an die Zustimmung der Personalvertretung binden und für den Fall der Nichteinigung die Entscheidung einer von beiden Seiten gebildeten weisungsunabhängigen Einigungsstelle überlassen, sofern zumindest die Mehrheit der Mitglieder personell demokratisch legitimiert sei. Nur wenn im Einzelfall die Auswirkungen auf das Gemeinwohl erheblich seien, müsse die Letztentscheidung einem parlamentarisch verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben. Die zweite Gruppe umfasse Maßnahmen, die zwar den Binnenbereich der Beschäftigungsverhältnisse betreffen, die Wahrnehmung des Amtsauftrages jedoch typischerweise nicht nur unerheblich berühren. Dies gelte zB für Ausschreibungen von Dienstposten, Überwachungsregelungen für technische Einrichtungen, oder die Vorbereitung von Verwaltungsanordnungen für innerdienstliche, soziale und personelle Angelegenheiten. Insoweit müsse jedenfalls die Möglichkeit der verbindlichen Letztentscheidung durch einen gegenüber Volk und Parlament verantwortlichen Amtsträger vorbehalten bleiben. Eine Einigungsstelle könne nur unter der Voraussetzung entscheiden, dass einerseits die Mehrheit der Mitglieder uneingeschränkt demokratisch legitimiert sei und die Entscheidung selbst von der Mehrheit der so legitimierten Mitglieder getragen werde (Prinzip der doppelten Mehrheit). Zur dritten Gruppe zählt das BVerfG innerdienstliche Maßnahmen, insb organisatorische, personelle und in Einzelfällen auch soziale Maßnahmen, die schwerpunktmäßig der Erledigung von Amtsaufgaben dienen und unvermeidlich auch die Interessen der Beschäftigten berühren würden. Konkret gehe es etwa um Maßnahmen der Personalpolitik betreffend den Rechtsstatus von Beamten, Angestellten und Arbeitern des öffentlichen Dienstes, sowie um organisatorische Maßnahmen der Dienststelle, die für die Wahrnehmung des Amtsauftrages von erheblicher Bedeutung seien. Eine Einbeziehung der Personalvertretung könne insoweit nur mehr empfehlenden Charakter haben und keine Bindung 428 der letztlich verantwortlich entscheidenden legitimierten Verwaltungsträger bewirken.

Kritik an dieser Rsp, insb mit Hinweis auf die damit verbundene „Verabsolutierung“ des Demokratiegebots, der übermäßigen Beschränkung des gesetzgeberischen Handlungsspielraums und der Verweigerung einer „praktischen Konkordanz“ von Mitbestimmung und Demokratiegebot lässt Schmidt (S 124 ff) nicht gelten: Der Begriff der vom Volk ausgehenden Staatsgewalt sei weit gefasst und schließe weder einzelne Aufgabenbereiche von vornherein aus, noch beziehe er sich nur auf das Außenverhältnis des öffentlichen Dienstes. Auch scheitere eine „praktische Konkordanz“ von Mitbestimmung und Demokratiegebot daran, dass eine Mitbestimmung der Beschäftigten aus Sicht der Verfassung nicht geboten sei.

Gerade diese allzu dogmatisch-begriffliche Einengung des Gestaltungsspielraums für den „einfachen“ Gesetzgeber führt den Autor zur eigenen Kritik einer jüngeren Rsp des BVerfG, das seine vergleichsweise strenge Reglementierung im Bereich der Staatsverwaltung und kommunalen Selbstverwaltung für die Träger „funktionaler Selbstverwaltung“ – gemeint sind damit juristische Personen des öffentlichen Rechts, wie etwa Wasser- und Bodenverbände, staatliche Hochschulen, Kammern und Sozialverwaltungskörperschaften – doch einigermaßen abschwächt (BVerfG 2 BvL 5/98 BVerfGE 107, 59 ff, Tz 168 und 183): Das demokratische Prinzip erlaube es, „durch Gesetz – also durch einen Akt des vom Volk gewählten und daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgebers – für abgegrenzte Bereiche der Erledigung öffentlicher Aufgaben besondere Organisationsformen der Selbstverwaltung zu schaffen“. Dabei sei es gerechtfertigt, eine eingeschränkte Beteiligung der AN zur Wahrung ihrer Belange und zur Mitbestimmung ihrer Arbeitsbedingungen zu ermöglichen, wobei es auch zulässig sein könne, „zur Steigerung ihrer Wirksamkeit Arbeitnehmervertreter in Leitungsorgane der jeweiligen Körperschaft zu berufen und ihnen sowie auch externen Vertretern die Beteiligung an der allgemeinen Aufgabenerfüllung zu eröffnen“. Demgegenüber betont Schmidt, dass im Bereich der funktionalen Selbstverwaltung das „Staatsvolk“ bzw kommunale „Teilvolk“ nur bereichsspezifisch zugunsten der jeweils Betroffenen auf Einfluss verzichte, dies aber nicht dazu führen dürfe, dass nichtbetroffene Dritte, wie eben die Personalvertreter, ihre Interessen in weitergehendem Maße verwirklichen können sollten als im Bereich der unmittelbaren Staats- und kommunalen Selbstverwaltung. Gerade wenn man aber berücksichtigt, dass es zentral darum geht, dem unmittelbar vom Volk gewählten und – in den Worten des BVerfG – „daher klassisch demokratisch legitimierten parlamentarischen Gesetzgeber“ einen von ihm selbst auszufüllenden angemessenen Gestaltungsspielraum für eine sachgerechte und auch verwaltungsintern gegensätzliche Interessen ausgleichende Zusammenarbeit von Verwaltungsorganen und Beschäftigtenvertretern zu geben, spricht manches dafür, diese neuere Judikatur des BVerfG nicht als Verstoß gegen das Demokratiegebot zu werten, sondern darin eine dem Demokratiegedanken durchaus förderliche Weiterentwicklung zu sehen. Dieser Interpretation gebührt gerade in der „funktionalen Selbstverwaltung“ – aber vielleicht auch darüber hinaus in anderen Bereichen spezieller staatlicher und kommunaler Handlungsformen außerhalb der klassisch

hoheitlichen Verwaltung – gegenüber dem Dogma eines stets ausschließlich auf die uneingeschränkte Wahrung der hoheitlichen Verwaltungshierarchie ausgerichteten Demokratiebegriffs der Vorzug.

Wenn Schmidt (S 150 ff) ganz allgemein den wesentlichen Unterschied zwischen der Mitbestimmung in der Privatwirtschaft und im öffentlichen Dienst darin sieht, dass bei der ersteren die verfassungsrechtlich gebotene Grenze insb der unternehmensbezogenen Beteiligung unterhalb echter paritätischer Mitbestimmung liege, während bei der letzteren eine echte Mitbestimmung in gemeinsamen Organen nach der „Stufentheorie“ des BVerfG von vornherein kaum je in Betracht komme, so wäre auch das im Lichte der Judikatur zur funktionalen Selbstverwaltung namentlich für den Bereich staatlicher und kommunaler Regiebetriebe zu überdenken. Dies gilt auch für allzu restriktive Tendenzen bei der Mitbestimmung in staatlichen und kommunalen (Eigen-)Gesellschaften, die ebenfalls mit angeblichen legitimatorischen Erfordernissen des Demokratiegebots begründet werden, aber dann im Gesellschaftsprivatrecht zu unterschiedlichen Mitbestimmungsmodellen führen, die ihrerseits mangels ausreichender sachlicher Rechtfertigung gleichheitsrechtlich bedenklich erscheinen. Soweit Schmidt (S 172 ff) schließlich die von ihm vertretene enge Sicht des Demokratieprinzips auch auf die mit den Geschäftsbanken im unmittelbaren Wettbewerb stehenden Sparkassen überträgt und mit Blick auf eine durchaus fragwürdige landesverfassungsgerichtliche Rsp die in vielen deutschen Ländern gesetzlich vorgesehene Mitbestimmung in Sparkassen- Verwaltungsräten als verfassungswidrig ansieht, so dürfte das nicht nur der jüngeren Rechtsprechungslinie des BVerfG widersprechen, sondern auch insoweit eine verfassungsrechtlich problematische Ungleichheit in das Wirtschaftsprivatrecht bringen.

Insgesamt analysiert die vorliegende Monographie zum deutschen Recht alle relevanten verfassungsrechtlichen Aspekte der Mitbestimmungsthematik im privat- und öffentlich-rechtlichen Bereich und ist an sich gründlich gearbeitet. Überdies zieht der Autor seine Schlüsse und Folgerungen auch in logisch durchaus nachvollziehbarer Weise. Wenn man freilich seinem Grundverständnis des verfassungsrechtlichen Demokratiegebots, das die Möglichkeiten des einfachen Gesetzgebers zur Regelung der Mitbestimmungsfragen im öffentlichen Dienst noch strenger und restriktiver als das deutsche BVerfG beschränkt, aus guten Gründen nicht folgen will, verlieren viele Untersuchungsergebnisse an Überzeugungskraft. Dann kann man auch keine „Sozialpolitik auf dünnem Eis“ oder gar zu beseitigende „Missstände“ erkennen.