Das Recht der Arbeit

Ist der Sozialstaat verfassungsrechtlich abgesichert? – Skizzenhafte Anmerkungen zu VfGH 28.6.2017, E 3297/2016

1. Explikation der Fragestellung
Kann ein Landesgesetzgeber die von ihm im Rahmen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung vorgesehenen Leistungen nach politischen Zweckmäßigkeitserwägungen nach Belieben plötzlich reduzieren oder sind ihm dabei aus dem Gleichheitsgrundsatz abzuleitende verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt? Diese auf den ersten Blick eher akademisch anmutende Frage könnte für mehr als 300.000 Menschen, die auf die Gewährung von Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung zur Führung eines menschenwürdigen Lebens angewiesen sind, bei geänderten politischen Verhältnissen im wahrsten Sinne des Wortes zu einer Überlebensfrage werden.

2. Das VfGH-Erk G 56/11 ua VfSlg 19.698
Der VfGH hat in Bezug auf die Höhe der Mindeststandards in einem richtungsweisenden, im Oktober 2012 gefällten Erk betont, dass der Gesetzgeber durch das Gleichheitsgebot insofern beschränkt ist, als es ihm verwehrt ist, Regelungen zu treffen, für die eine sachliche Rechtfertigung nicht besteht.1) Eine plötzliche Kürzung der Mindestsicherung um 20 vH wurde als Verletzung des Gleichheitssatzes als verfassungswidrig erkannt.

Wörtlich führte der VfGH aus:
Ist in einem vom Gesetzgeber eingerichteten System der Sicherung zur Gewährung eines zu einem menschenwürdigen Leben erforderlichen Mindeststandards der Zweck, dem betroffenen Personenkreis das Existenzminimum zu gewähren, nicht mehr gewährleistet, dann verfehlt ein solches Sicherungssystem offensichtlich insoweit seine Aufgabenstellung. Ein solcher Fall liegt vor, wenn – wie hier – eine plötzliche Kürzung der Mindestsicherung um 20 vH vorgenommen wird. Es kann hier unerörtert bleiben, in welchem Umfang der Landesgesetzgeber im Rahmen seines gewiss weiten Gestaltungsspielraums in diesem Zusammenhang Leistungen der Mindestsicherung verändern, wohl auch vermindern durfte, denn es ist im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof kein Grund für diese – oben beschriebenen – gesetzlichen Maßnahmen, die eine plötzliche Kürzung der gesetzlichen Mindestsicherung um rund ein Fünftel bewirken, hervorgekommen. Ein solcher Grund ist weder den Gesetzesmaterialien zu entnehmen, noch vermochte die Kärntner Landesregierung in ihrer schriftlichen Äußerung und in der mündlichen Verhandlung vor dem Verfassungsgerichtshof einen solchen Grund zu nennen.“

Diese Ausführungen lassen sich – so dachte und denke ich jedenfalls2) – nur so verstehen, dass Kürzungen der Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung einer sachlichen Rechtfertigung bedürfen, die aber bei unmittelbar wirksam werdenden und einschneidenden Kürzungen im Lichte der mit der Mindestsicherung bezweckten Existenzsicherung im konkreten Fall nicht gegeben war und auch wohl kaum gegeben sein kann.

3. Der Entzug der Mindestsicherung für subsidiär Schutzberechtigte in NÖ
In Erfüllung der im Dezember 2010 in Kraft getretenen Vereinbarung zwischen dem Bund und den Ländern gem Art 15a B-VG über eine bundesweite Bedarfsorientierte Mindestsicherung3) gewährte § 5 Abs 2 Z 2 NÖ MSG (NÖ Mindestsicherungsgesetz idF LGBl 9205-3) auch subsidiär Schutzberechtigten ein Recht auf Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung. Im April 2016 gab es jedoch eine Gesetzesänderung dergestalt, dass subsidiär Schutzberechtigte nunmehr schlechthin keinen Anspruch auf Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung geltend machen können.4) Das bedeutet, dass diese Personen, die nunmehr ausschließlich Leistungen im Rahmen der Grundversorgung erhalten können, ihren Lebensunterhalt mit einer gegenüber der bisherigen Rechtslage, in der sie noch Anspruch auf Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung hatten, drastisch gekürzte Leistungen bestreiten müssen. Eine sachliche Rechtfertigung für diese Maßnahme ist den Gesetzesmaterialien nicht zu entnehmen.

Im Lichte des VfGH-Erk G 56/11 ua VfSlg 19.698 schien diese Regelung klar verfassungswidrig: Denn wenn eine plötzliche Kürzung der Mindestsicherung um 20 vH gleichheitswidrig ist, weil sie dazu führt, dass das Mindestsicherungssystem „offensichtlich insoweit seine Aufgabenstellung [verfehlt]“, weil der Zweck, „dem betroffenen Personenkreis das Existenzminimum zu gewähren, nicht mehr gewährleistet [ist]“, so muss doch kraft Größenschlusses der plötzliche gänzliche Ausschluss vom Zugang zu Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung ebenso gleichheitswidrig sein, wenn und weil es auch in Ansehung der subsidiär Schutzberechtigten nunmehr durch das NÖ GVG gewährten Leistungen zu einer plötzlichen Leistungskürzung um weit mehr als 20 vH gekommen ist.

4. Das VfGH-Erk 28.6.2017, E 3297/2016
Vor diesem Hintergrund erscheint es schwer nachvollziehbar, dass der VfGH gegen die in Rede stehende Gesetzesänderung keine verfassungsrechtlichen Bedenken hatte:

a) Der VfGH verweist in seinen Entscheidungsgründen auf seine stRsp, wonach Art 15a B-VG-Vereinbarungen keine höherrangige Norm darstellen, an der landesrechtliche Vorschriften unmittelbar gemessen werden können. Dieser Hinweis ist zwar zutreffend, geht aber im Grunde am Thema vorbei, als im gegenständlichen Fall die in der bisherigen Rsp des VfGH noch nie erörterte verfassungsrechtliche Frage zu klären gewesen wäre, ob nicht ein unter dem verfassungsrechtlichen Vertrauensschutz relevantes Vertrauen darauf geschützt ist, dass ein Gesetzgeber, der in Erfüllung einer freiwillig eingegangenen Art 15a B-VG-Vereinbarung eine Regelung getroffen hat, diese auch vereinbarungskonform beibehält.5) Der VfGH verneint dies im Ergebnis implizit, ohne auf diese Problematik näher einzugehen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass die Rechtsunterworfenen nicht darauf vertrauen dürfen, dass ein Land die durch den Abschluss einer Art 15a B-VG-Vereinbarung freiwillig eingegangenen Verpflichtungen weiterhin erfüllt, was nicht nur rechtsstaatlich sehr unbefriedigend erscheint, sondern auch die rechtliche Bedeutung der Art 15a B-VG-Vereinbarungen in bedenklicher Weise minimiert.

b) Der VfGH verweist in seinen Entscheidungsgründen auf seine stRsp, wonach den Betroffenen nur unter besonderen Umständen zur Vermeidung unsachlicher Ergebnisse die Gelegenheit gegeben werden muss, sich rechtzeitig auf die neue Rechtslage einzustellen. Auch dieser Hinweis ist zwar zutreffend, doch stellt sich die Frage, wieso gerade im konkreten Fall keine „besonderen Umstände“ vorliegen sollen: Zum einen ist die Leistungskürzung unbestreitbar zweifellos plötzlich und intensiv, zum anderen haben gerade subsidiär Schutzberechtigte (wie auch andere MindestsicherungsbezieherInnen) mangels alternativer Handlungsmöglichkeiten offenkundig gerade überhaupt keine Möglichkeit, sich „rechtzeitig auf die neue Rechtslage einzustellen.“
Im Hinblick auf die Ausführungen in VfGH G 56/11 ua VfSlg 19.698 wäre zumindest zu erwarten gewesen, dass der VfGH darlegt, welche Unterschiede er im Tatsächlichen als gegeben ansieht, die im nunmehr entschiedenen Fall die anzuwendende Rechtsvorschrift als verfassungskonform erscheinen lassen. Der VfGH verweist zwar auf die „notorische Zunahme der Anzahl der nach Österreich gekommenen subsidiär Schutzberechtigten“, doch erscheint es keinesfalls notorisch, dass das Budget des Landes NÖ dadurch derart drastisch belastet wurde, dass dies die gänzliche Streichung der Bedarfsorientierten Mindestsicherung – ausschließlich – für subsidiär Schutzberechtigte rechtfertigt. Auch in den Gesetzesmaterialien werden keine finanziellen Gründe zur Rechtfertigung dieser Maßnahme ins Treffen geführt, was insoweit beachtlich erscheint, als der VfGH in G 56/11 ua VfSlg 19.698 die Gesetzesaufhebung ua damit begründet hat, dass den Gesetzesmaterialien kein Grund für die plötzliche Kürzung der Mindestsicherung zu entnehmen war.

c) Der VfGH verweist in seinen Entscheidungsgründen schließlich darauf, dass es in der Grundversorgung auf das „Verfassungsrechtlich zulässigerweise … absolut Unerlässliche“ ankommt. Auch diese Ausführungen stehen in einem massiven Spannungsverhältnis zu VfGH G 56/11 ua VfSlg 19.698, in dem der Zweck der Bedarfsorientierten Mindestsicherung in der „Gewährung eines zu einem menschenwürdigen Leben erforderlichen Mindeststandards“ gesehen wurde. Wenn nun aber auch die – deutlich niedrigeren – Leistungen der Grundversorgungsgesetze als für ein menschenwürdiges Dasein ausreichend angesehen werden, so stellt sich sofort die Frage, ob die Landesgesetzgeber die Leistungen der Bedarfsorientierten Mindestsicherung nicht generell jederzeit auf das Niveau der in den Grundversorgungsgesetzen vorgesehenen Leistungen absenken dürfen. Zwar betont der VfGH in dem in Rede stehenden Erk mehrfach den Provisorialcharakter des durch subsidiären Schutz vermittelten vorübergehenden Aufenthaltsrechtes subsidiär Schutzberechtigter. Bei genauerer Betrachtung ist jedoch nicht ersichtlich, inwieweit dieses Faktum im gegenständlichen Zusammenhang unter gleichheitsrechtlichen Gesichtspunkten von Relevanz sein kann: Denn die Frage, ob ein Mensch aufgrund seiner finanziell prekären persönlichen Situation zu einem menschenwürdigen Leben Sozialleistungen für zwei Monate, einem Jahr oder gar 15 Jahre benötigt, hat nichts damit zu tun, wie hoch die Unterstützung sein muss, damit dieser Mensch sein Leben menschenwürdig gestalten kann.

5. Abschließende Bemerkung
Niemand kann die langfristige wirtschaftliche Entwicklung unseres Landes mit Sicherheit vorhersagen. Sicher ist aber, dass gerade dann, wenn die Zahl der Menschen, die zur Führung eines menschenwürdigen Lebens auf Sozialhilfeleistungen angewiesen sind, steigt, was tendenziell gerade in wirtschaftlich schwierigen Zeiten der Fall sein kann, die Bundesländer zur Entlastung ihrer Sozialbudgets (massive) Leistungskürzungen ins Auge fassen können. Das VfGH-Erk 28.6.2017, E 3297/2016, lässt befürchten, dass der VfGH den Landesgesetzgebern diesbezüglich einen praktisch kaum begrenzten Gestaltungsspielraum belassen wird. Dies ist bedenklich, zumal gerade dort, wo es um das Schicksal von Menschen geht, die sich im Rahmen der politischen Willensbildung kaum Gehör verschaffen können, eine angemessene richterliche Kontrolldichte auch demokratietheoretisch durchaus angebracht wäre.

1) VfGH G 56/11 ua VfSlg 19.698.
2) Vgl dazu Hiesel, Mindestsicherung neu. Erste Gedankenskizzen, juridicum 2017, 80 (84 f).
3) BGBl I 2010/96. Diese bis 31.12.2016 geltende Vereinbarung ist am 1.12.2010 in Kraft getreten und war von den Ländern durch Erlassung entsprechender Mindestsicherungsgesetze umzusetzen.
4) Siehe § 5 Abs 3 Z 4 NÖ MSG idF LGBl 2016/24.
5) Die entsprechende Art 15a B-VG-Vereinbarung war bis zum Ablauf des 31.12.2016 in Geltung.

Artikel weiterempfehlen

© 2018