Das Recht der Arbeit

Beschäftigungsaktion +20.000: Neue Wege bei der Bekämpfung von Langzeitarbeitslosigkeit

In ihrem überarbeiteten Regierungsübereinkommen hat sich die Bundesregierung im Jänner 2017 vorgenommen, 20.000 Arbeitsplätze für ältere und bereits lange Zeit arbeitslose AN in Gebietskörperschaften und in gemeinnützigen Beschäftigungsprojekten und Unternehmen zu schaffen. Trotz der faktischen Beendigung der Koalition im Mai 2017 haben sich die bisherigen Regierungsparteien zu einem gemeinsamen Initiativantrag durchgerungen, mit dem die gesetzlichen Grundlagen – im Wesentlichen die Schaffung der finanziellen Grundlagen zur Durchführung dieser Aktion in einem neuen Abs 4 des § 13 Arbeitsmarkt-Politikfinanzierungsgesetz (AMPFG, BGBl 1994/315 idgF) – für einen Start dieser Beschäftigungsaktion ab Juli 2017 geschaffen werden sollen. In seiner Sitzung am 13.6. hat der Ausschuss für Arbeit und Soziales des Nationalrates den Initiativantrag mehrheitlich angenommen, eine Beschlussfassung im Plenum des Nationalrates ist somit für Ende Juni 2017 zu erwarten.

1. Zum arbeitsmarktpolitischen Hintergrund für die Beschäftigungsaktion +20.000
Der österreichische Arbeitsmarkt ist seit dem Jahr 2011 von zum Teil stark steigender Arbeitslosigkeit bei gleichzeitig steigender Zahl von beim Hauptverband der Sozialversicherungsträger gemeldeten Beschäftigungsverhältnissen geprägt. Im ersten Quartal 2017 konnte zwar ein leichter Rückgang der Arbeitslosigkeit registriert werden, die Prognosen lassen ein weiteres Sinken der Arbeitslosigkeit auch in den Folgemonaten des heurigen Jahres erwarten.

Diese sich hoffentlich stabilisierende Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt erreicht allerdings eine Gruppe nicht – bei den über 50-jährigen AN steigt die Arbeitslosigkeit weiter, etwa im Mai 2017 gegenüber dem Mai 2016 um fast 4.000 Betroffene bzw um + 4,2 %. Die allgemeine Arbeitslosenquote betrug in Österreich Ende Mai 2017 8,6 %, die der über 50-Jährigen lag bei 9,7 %, die der 55- bis 60-Jährigen sogar bei 11 %. Ein genauerer Blick in die Arbeitsmarkt-Statistik zeigt, dass die steigende Arbeitslosigkeit Älterer insb eine Ursache hat: Ältere Arbeitslose sind überdurchschnittlich lange arbeitslos, ihre Chancen auf Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt unterdurchschnittlich gut. Sind von Arbeitslosigkeit Betroffene im Durchschnitt über alle Altersgruppen im Mai 2017 220 Tage arbeitslos gewesen, liegt die durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit bei über 50-Jährigen bereits bei 303 Tagen. Die latent vorhandene Diskriminierung älterer AN bei der Besetzung offener Stellen in den Unternehmen zeigt sich auch darin, dass knapp 50.000 der rund 100.000 Arbeitslosen über 50 Jahre der Gruppe der sogenannten „Langzeitbeschäftigungslosen“ zugerechnet werden müssen.1) Und dies trotz der 175 Mio €, die das Arbeitsmarktservice (AMS) alleine für Lohnsubventionen an Unternehmen im Rahmen der Beschäftigungsaktion 50+ neben allen anderen Instrumenten der aktiven Arbeitsmarktpolitik bei der Einstellung von Arbeitslosen über 50 ausgeben kann.

Es soll an dieser Stelle auch darauf hingewiesen werden, dass ein in den 1980iger- und 1990iger-Jahren stark eingesetztes Instrument zur Entspannung des Arbeitsmarktes älterer Beschäftigter nicht mehr zur Verfügung steht: Der Übertritt in die Altersversorgung, der durch die zahlreichen Pensionsreformen der letzten Jahre nicht mehr zur Verfügung steht, eine Entwicklung, die sich eben auch in der steigenden Arbeitslosigkeit Älterer und insb dem hohen Risiko der Langzeitarbeitslosigkeit bei älteren Arbeitslosen niederschlägt.

Kurz zusammengefasst kann die Situation Älterer auf dem Arbeitsmarkt so bezeichnet werden: Ältere haben ein unterdurchschnittliches Risiko, arbeitslos zu werden. Wenn sie aber arbeitslos werden, so sind sie überdurchschnittlich gefährdet, es sehr lange zu bleiben. Genau da soll die Beschäftigungsaktion +20.000 ansetzen.

2. Die Beschäftigungsaktion +20.000 im Detail
Das Ziel dieses Vorhabens des Bundesministers für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz kann kurz so beschrieben werden: Es geht um die Halbierung der Langzeitbeschäftigungslosigkeit in der Gruppe der AN über dem 50. Lebensjahr. Um das zu erreichen sollen 20.000 Arbeitsplätze pro Jahr in Gemeinden selbst oder über gemeinnützige Trägervereine und Unternehmen durch Förderungen an diese Beschäftigungsträger geschaffen werden. In einem ersten Schritt sollen neun Pilotprojekte – je eines in jedem Bundesland – ab dem 1.7.2017 gestartet werden, ab dem Beginn des Jahres 2018 soll die Aktion dann auf das gesamte Bundesgebiet ausgeweitet werden. Im Herbst 2018 soll die Aktion dann evaluiert und bei entsprechenden Ergebnissen im Jahr 2019 weitergeführt werden. Neben der Frage, ob denn die Zielsetzung „20.000 Arbeitsplätze für 50+“ erreicht wurde, wird ein weiterer Aspekt eine wichtige Rolle in der Evaluierung spielen müssen: Sind diese Arbeitsplätze zusätzlich zu den bereits in den Gemeinden bestehenden geschaffen worden oder ist es zu Verdrängungseffekten gekommen – Effekte, die nach den Zielsetzungen der Beschäftigungsaktion +20.000 in der Umsetzung durch das AMS ausgeschlossen werden müssen. Es sollen auch sogenannte „Mitnahme-Effekte“ ausgeschlossen werden – mit der Beschäftigungsaktion +20.000 sollen Arbeitsplätze geschaffen werden, die es ohne die Förderung nicht geben würde.

Die Aktion soll vom AMS durchgeführt werden, dem damit eine hohe Verantwortung in mehreren Dimensionen übertragen wird. Denn zunächst müssen ja Gemeinden aufgeschlossen und für dieses Vorhaben interessiert werden. Erste Erfahrungen zeigen, dass es in den Gemeinden tatsächlich Interesse an zusätzlicher Beschäftigung von AN gibt – was angesichts der engen finanziellen Spielräume für Dienstleistungen zugunsten der Gemeindebürgerinnen und -bürger in den Kommunen nicht wirklich verwunderlich ist. Dann geht es um das richtige „matching“ – welche arbeitslose Person kommt tatsächlich für einen Einsatz im von der Gemeinde geplanten Bereich in Frage, passt die Ausbildung, passt die physische bzw psychische Leistungskraft, bleiben die Anforderungen hinsichtlich der geographischen Mobilität der künftigen Beschäftigten im nach dem Arbeitslosenversicherungsgesetz zumutbaren Bereich. Auf der anderen Seite bedeutet „matching“ auch, mit den interessierten Gemeinden ein möglichst detailgenaues Anforderungsprofil zu erarbeiten – auch das ist keine so triviale Frage, wie es auf den ersten Blick erscheint und braucht in vielen Fällen eine doch recht umfangreiche Beratung der Gemeinden. Es ist auch sichergestellt, dass den über die Aktion Beschäftigten unter Umständen notwendige kurze Aufschulungen, einen gleitenden Einstieg in eine Vollzeitbeschäftigung oder sinnvolle Arbeitstrainingsphasen absolvieren können.

Auch die Arbeitsbereiche in den Gemeinden sind definiert – es handelt sich (insb auch aus beihilfenrechtlicher Sicht, was wiederum wettbewerbsrechtlich relevant ist) um „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“, womit Dienstleistungen im Bereich der Gesundheitsdienste, der Langzeitpflege, der Kinderbetreuung, im Bereich des sozialen Wohnbaus und insgesamt an Dienstleistungen zur Betreuung und Einbindung sozial schwacher Bevölkerungsgruppen gemeint sind. Tatsächlich zeigen die ersten Erfahrungen des AMS bei der Akquisition von Beschäftigungsmöglichkeiten eine recht große Bandbreite – es gibt Nachfrage nach einfachen Dienstleistungen, es werden von den Gemeinden aber Tätigkeiten für hochqualifizierte Arbeit Suchende im Rahmen der Aktion +20.000 angeboten. Was gut so ist, denn unter den älteren Langzeitbeschäftigungslosen gibt es Menschen mit geringen Qualifikationen, aber auch Menschen, die vor ihrer Arbeitslosigkeit hochqualifizierte Arbeit geleistet haben. Es soll sich auch um Beschäftigungsverhältnisse handeln, die von den Betroffenen als sinnvoll und für die Gemeindebürgerinnen und -bürger sinnstiftend und nützlich betrachtet werden können.

Mit der Beschäftigungsaktion +20.000 können somit Beschäftigungsmöglichkeiten in der ganzen Bandbreite von Qualifikationsanforderungen organisiert werden. Umso wichtiger ist die Vorgabe, dass „zumindest kollektivvertragliche bzw – sofern kein Kollektivvertrag vorhanden ist – angemessene Entlohnung zu gewährleisten ist“.2)

Wird die Novelle zum Arbeitsmarktpolitik-Finanzierungsgesetz vom Plenum des Nationalrates tatsächlich beschlossen, stehen für die Zeit vom 1.7.2017 bis 30.6.2019 insgesamt 778 Mio € an Fördermitteln zur Verfügung. Kalkulationsbasis dafür ist der angestrebte Mindestlohn in Österreich von € 1.500,- brutto samt arbeitgeberseitigen Lohnnebenkosten. Die Förderintensität – also das Ausmaß des Ersatzes der Lohn- und Lohnnebenkosten für die Gemeinden und die gemeinnützigen Beschäftigungsträger und Unternehmen – kann bis zu 100 % dieser Kosten für zwei Jahre erreichen.

3. Die Beschäftigungsaktion +20.000 – eine erste Bewertung
Für jemanden, der sich seit Ende der 1980iger-Jahre aus der Perspektive der Interessen von AN mit der österreichischen Arbeitsmarktpolitik auseinandersetzt, stellt diese Aktion einen weiteren wichtigen Schritt in einem notwendigen Paradigmenwechsel weg von einer rein aktivierenden hin zu einer inklusiven und investiven Arbeitsmarktpolitik dar.

Warum? Längsschnitt-Analysen des Arbeitsmarktgeschehens zeigen nämlich, dass sich das Risiko von Arbeitslosigkeit in Österreich stark auf wenige (wenngleich wachsende) Gruppen konzentriert. Eine 10-Jahresbetrachtung der Erwerbsverläufe der in Österreich Erwerbstätigen zeigt etwa, dass rund 60 % dieser Erwerbstätigen in den betrachteten zehn Jahren nicht einen einzigen Tag arbeitslos gemeldet waren. Anders betrachtet: Die Arbeitslosigkeit in diesem Zeitraum – gemessen an Arbeitslosigkeitstagen – musste von rund 40 % der Erwerbstätigen geschultert werden. Die erschreckende Zahl aber ist: 50 % aller Arbeitslosigkeitstage, die in diesen zehn Jahren insgesamt angefallen sind, konzentrieren sich auf nur 5 % der in diesem Zeitraum erwerbstätigen Personen. Das mag hier einmal als Beleg für einen deutlichen Trend hin zu dauerhafter Ausgrenzung einer wachsenden Gruppe aus dem österreichischen Arbeitsmarkt genügen: Der heimische Arbeitsmarkt gibt Menschen mit sogenannten multiplen Vermittlungsbehinderungen einfach keine Chancen mehr auf sinnstiftende Arbeit, auf angemessenes Einkommen, auf soziale Teilhabe durch Erwerbsarbeit. Wer gesundheitliche Probleme hat, wer viel Zeit für Familienarbeit aufwenden muss, wer über wenig berufliche Qualifikationen verfügt und wer in den Augen der Unternehmen einfach zu alt ist oder der falschen Ethnie angehört, wird schnell und dauerhaft an den Rand des Arbeitsmarktes und damit auch unserer Gesellschaft gedrängt. Eine rein aktivierende Arbeitsmarktpolitik, die sich in Kürzest-Ausbildungen und in einer Beschäftigungsförderung erschöpft, die sich mit Kurzzeitarbeit zufriedengibt und deren manchmal ja offen eingestandenes Ziel ist, Arbeitslose so stark unter Druck zu setzen, dass sie jede Arbeit zu jeden Konditionen annehmen, kann diese Probleme nicht lösen.

Die Beschäftigungsaktion +20.000 stellt in der Beschäftigungsförderung eine Alternative zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik dar, so wie etwa das Fachkräftestipendium in der Qualifizierungsförderung: Sie ist darauf ausgerichtet, Menschen, für die es offenkundig keinen Platz mehr in profitorientierten Unternehmen mehr gibt, sinnstiftende, dauerhafte und der Kollektivvertragslandschaft entsprechende Beschäftigung zu ermöglichen. Dass sie darüber hinaus in Zeiten des Diktates knapper Haushalte (es sei hier nur an die diversen Stabilitätspakte erinnert) auch einen Ausbau öffentlicher Dienstleistungen in den Kommunen zugunsten und im Interesse aller EinwohnerInnen ermöglicht, ist ein zusätzliches Asset dieser Aktion.

Es bleibt daher nur zu hoffen, dass trotz der aktuellen innenpolitischen Turbulenzen die finanziellen Grundlagen für sie vom Nationalrat tatsächlich geschaffen werden und dass das bereits erkennbare Engagement vieler Gemeinden und des gesamten AMS mit einem Gelingen dieser Aktion belohnt wird.

1) Langzeitbeschäftigungslos ist eine Person dann, wenn sie zum Stichtag bereits länger als 365 Tage beim AMS vorgemerkt ist und diese Vormerkung nicht durch Ausbildungen, Krankenstände oder Arbeitsversuche von mehr als 62 Tagen unterbrochen wurde.
2) Begründung des gegenständlichen Initiativantrages 2.

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